Marcelo Xavier da Silva*
O tema das doações eleitorais reassume destaque no primeiro semestre do ano seguinte ao da eleição, pois é nesse período que o Ministério Público Eleitoral passa a ajuizar as representações por doação acima do limite legal, ação que deve ser proposta até 180 dias após a diplomação.
À luz da Lei 9.504/97, há dois tipos de doações. A doação financeira, ou seja, em espécie, que pode ser realizada por pessoas físicas ou pessoas jurídicas, com limite, para pessoas físicas, correspondente a 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição. E doação de bens estimáveis, exclusivas para pessoas naturais, cujo limite, segundo dispõe a exceção contida no § 7º do art. 23, corresponde a R$ 50 mil.
Todavia, o limite de R$ 50 mil para doações de bens estimáveis merece uma análise mais detalhada, uma vez que, para sua aplicação, não basta a declaração de doação de bem estimável em dinheiro, mas também a demonstração de que o bem doado constitui patrimônio do doador.
Dispõe o art. 23, § 7º:
Art. 23. Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei.
§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas:
I – no caso de pessoa física, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição;
II – no caso em que o candidato utilize recursos próprios, ao valor máximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma desta Lei. (…)
§ 7o O limite previsto no inciso I do § 1o não se aplica a doações estimáveis em dinheiro relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador, desde que o valor da doação não ultrapasse R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais). [Grifo nosso]
Do dispositivo legal, verifica-se que o § 1º cria uma regra geral de limite para doações por pessoas físicas, qual seja, 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição, ao passo que o § 7º constitui uma regra de exceção, aplicável exclusivamente para a hipótese nele descrita, a saber doação de bens móveis ou imóveis estimáveis em dinheiro e de propriedade do doador.
Com isso, resta evidente que, para a aplicação do limite fixado no § 7º, ou seja, de R$ 50 mil, os bens doados à campanha devem ser de propriedade do doador, cabendo ao doador a prova dessa propriedade. Nesse sentido, decidiu o Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia, a saber:
Recurso Eleitoral. Doação acima do limite legal. Decadência. Não ocorrência. Doação de bens estimáveis em dinheiro. Propriedade não comprovada. Não provimento.
I – O ajuizamento da Representação, ainda que perante órgão judiciário incompetente, mas dentro do prazo fixado pelo C. TSE impede que se consume a decadência, vez que ajuizada “opportuno tempore”.
II – Para incidir no limite previsto no art. 23, §7º, da Lei n. 9.504/1997 é preciso que o doador prove que a suposta coisa cedida existe e que é de sua propriedade.
III – Recurso não provido. [Grifo nosso]
TRE-RO – Recurso Eleitoral nº 1277, Acórdão nº 375/2012 de 13/09/2012, Relator(a) Herculano Martins Nacif, Publicação: DJE/TRE-RO – Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral, Tomo 175, Data 19/9/2012, Página 2
O Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo também entende que a exceção prevista no art. 23, § 7°, da lei n° 9.504/97 exige a comprovação de propriedade do bem doado. Veja-se:
RECURSO ELEITORAL. DOAÇÃO ACIMA DO LIMITE LEGAL. PESSOA JURÍDICA. ART. 81, §§ 1º A 3°, DA LEI Nº 9.504/97. ELEIÇÕES 2012. SENTENÇA: PROCEDÊNCIA. EMPRESA INDIVIDUAL. APLICAÇÃO DO ART. 23 DA LEI N° 9.504/97 C/C ART. 25, I, DA RESOLUÇÃO TSE N° 23.376/2012. RECURSO: DOAÇÃO DE BEM MÓVEL. ESTIMADA. PROPRIEDADE DO BEM NÃO COMPROVADA. RECURSO DESPROVIDO.
1. Recurso interposto em face da r. sentença que julgou procedente a representação por doação acima do limite, e impôs multa fixada no mínimo legal.
2. Alega a recorrente que a doação foi realizada de forma estimada, referente a entrega de bens móveis em consonância com a exceção trazida pela lei das eleições.
3. A recorrida é uma empresa individual, sendo que o caso em tela deve ser analisado nos termos legais destinados às pessoas físicas.
4. Incontroverso que a doação foi realizada acima dos limites permitidos. a exceção trazida pelo art. 23, § 7°, da lei n° 9.504/97 exige a comprovação de propriedade do bem doado, que não ocorreu. [Grifo nosso]
5. Recurso desprovido para manter a r. sentença.
TRE-SP – Recurso nº 16333, Acórdão de 25/03/2014, Relator(a) Clarissa Campos Bernardo, Publicação: DJESP – Diário da Justiça Eletrônico do TRE-SP, Data 01/04/2014
No tocante à fiscalização acerca do cumprimento do art. 23 e 81 da Lei 9.504/97, há a representação por doação acima do limite legal, a qual, como dito, deve ser ajuizada pelo Ministério Púbico Eleitoral até 180 dias após a diplomação junto ao Juízo Eleitoral do domicílio do doador.
Portanto, ainda que a doação tenha ocorrido em eleição de circunscrição estadual ou nacional, a representação por doação acima do limite legal será ajuizada pela Promotoria Eleitoral, portanto, no primeiro grau.
Nessas ações, é comum a alegação de que a matéria deveria ser tratada na prestação de contas, notadamente quando o Ministério Público tenciona que o doador demonstre a propriedade dos bens móveis ou imóveis estimáveis em dinheiro como requisito para a aplicação do limite de R$ 50 mil.
Cumpre lembrar, porém, que a prestação de contas não é uma representação eleitoral, muito menos é ajuizável pelo parquet. Trata-se de um procedimento de jurisdição voluntária instaurado por iniciativa do candidato, no qual ele apresenta as informações e documentos que entender pertinentes, podendo, inclusive, deixar de prestá-las, apesar desta inércia ensejar-lhe ausência de quitação eleitoral. Ademais, na prestação de contas não se admite ampla dilação probatória para demonstrar ilícito eleitoral diverso dos fins da prestação, como é o caso do descumprimento das regras que estabelecem os limites para doações financeiras ou estimáveis em dinheiro.
Lado outro, deve-se ponderar a necessidade de uma tutela adequada do interesse público; afinal, é impossível que o Ministério Público Eleitoral ou qualquer outro órgão tenha o controle de todas as doações realizadas durante as eleições, em especial acerca da veracidade das informações prestadas por doadores e candidatos, notadamente porque essas declarações são de conteúdo privado e unilateral e, muitas vezes, constituem expedientes destinados a justificar despesas.
Nesse sentido, a experiência mostra que candidatos distribuem combustível em troca de plotagem de veículos e, para evitar a caracterização do ilícito da propaganda paga e/ou de captação ilícita de sufrágio, e para justificar todas as despesas, registram esses automóveis adesivados como bens móveis cedidos à campanha. Surgem os contratos de cessão de veículos acompanhados dos comprovantes de propriedade justamente para que essas informações abasteçam as prestações de contas.
Todavia, investigar quem de fato trabalhou e quem apenas adesivou seu veículo, bem ainda se determinado bem realmente foi o declarado nas informações do candidato, constitui tarefa impossível. Assim, nada mais razoável que as declarações e informações prestadas por doadores sejam por eles comprovadas na ocasião da representação por doação acima do limite legal ajuizável pelo Ministério Público após receber as informações da Receita Federal do Brasil. Não se trata de inversão do ônus da prova, mas de exigir de quem declarou que prove a veracidade de sua declaração.
Nesse sentido, ausente comprovação de propriedade, pelo doador, dos bens móveis ou imóveis doados a campanhas, o parâmetro para fins de limite deixa der ser a exceção do § 7º do art. 23 da Lei 9.504/97, ou seja, de R$ 50 mil, passando a ser o limite fixado na regra geral contida no § 1º do art. 23, correspondente a 10% dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano anterior ao da eleição.
Por essa razão, é plenamente admissível o pedido de quebra de sigilo fiscal na representação por doação acima do limite legal em caso de bens estimáveis, pois, não demonstrando o doador que os bens doados constituem seu patrimônio, o parâmetro para aferir o limite deixa de ser o da exceção contida no § 7º do art. 23 para ser o do § 1º, sendo necessário conhecer os rendimentos do doador no ano anterior.
O assunto, portanto, é interessante, pouco tratado em obras e constitui tema da pauta na Justiça Eleitoral.
* Marcelo Xavier da Silva é assessor-chefe da Procuradoria Regional Eleitoral em Rondônia, professor de Direito Eleitoral da Universidade Federal de Rondônia (Unir), especialista em Direito Público e bacharel em Direito pela Unir.
